當蘭嶼遇上特定區計畫：掃地出門或敞開雙臂？（0417報導內容初版）
當蘭嶼遇上特定區計畫：掃地出門或敞開雙臂？（0417報導內容初版）
攝影／何怡君
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撰文／何怡君、陳品君、陳芛薇
三月春雷一聲響，宣告蘭嶼觀光旺季開始，一波波襲來的浪花，混雜海的鹹味， 2014年的蘭嶼如同往常一般嗎？旅人來來去去，是停留幾宿的過客；達悟族人長居於此，蘭嶼是他們的地土，他們的根，他們世世代代的家。
那一波波伴隨海浪而來的，是海之外的異文化，白浪拍打岸邊，與海之內的傳統文化相遇。
1958年，蘭嶼島上出現10處「蘭嶼農場」，之後發現農場的真面目是離島監獄，裡面關著一千多名從台灣來的罪犯。
1966年，前總統夫人蔣宋美齡體恤達悟族人住在落後的地下屋中，由台灣省政府民政廳強制拆除蘭嶼傳統地下屋，興建566戶國宅，後來發現皆是海砂屋。
1982年，第一批10,008桶核廢料入住蘭嶼，立法院教文會去年凍結4百萬遷出蘭嶼核廢料的預算，至今達悟族人仍與10萬277桶核廢料共度每一天。
1988年，行政院核定要在蘭嶼設立國家公園，園區內嚴格規範將嚴重影響當地生計、居住生活。達悟族人開啟長達約十年抗爭，1997年才獲得暫緩決議。
2013年，屬東清部落傳統領域的七號地要興建水泥預拌廠，政府悄悄走完行政程序，並調派台東60名警力與達悟族人對峙，事件曝光後政府撤銷此案。
有人說，淡季的蘭嶼街頭，雞豬羊比人還多。看似休息的季節，島上卻不得閒，幾紙臺灣發出的公文吹皺蘭嶼的平靜海面。過去半年，達悟族人過得好嗎？
時間回到2013年7月9日，當時蘭嶼的東清部落自救會剛收到台東縣政府撤銷原發給蘭嶼鄉公所的「混凝土預拌廠臨時土地」同意書。但為此事奔波近兩個月的自救會成員還來不及為到手的勝利相互慶賀，他們隨即得面對另一場戰役：新訂蘭嶼特定區計畫（下稱「蘭嶼特定區計畫」）。
一切的一切從2012年的天秤颱風說起
2012年，天秤颱風的悲鳴風聲壟罩蘭嶼島。據當地居民表示，強勁風勢無法吹垮族人代代傳承的防颱智慧，但吹倒了少數外來漢人矗立的房屋、建設， 重建工程需大批水泥原料。2013年，台東縣政府與蘭嶼鄉公所選定東清部落七號地作為第四座水泥預拌廠選址。
此地是達悟族人的傳統領域，是東清部落的部落共有耕地，政府當局在未經土地權利審查委員會（以下稱「土審會」）審查、未與達悟族人溝通下，悄悄走完行政程序，迫使東清部落自組「東清七號地自救會」（以下稱「東清自救會」），輪班守夜，與政府協商。
過程中政府態度強硬，6月21日更從台東調派60名警力與身穿傳統藤甲的達悟族人對峙，驅離聚集民眾。三天後，自救會成員北上到立法院前召開記者會，隔天至監察院提陳訴狀。7月9日，自救會收到台東縣政府撤銷發給蘭嶼鄉公所的「混凝土預拌廠臨時土地」同意書，此事暫告一段落。
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蘭嶼東清部落在守住的東清部落七號地上鬆土、播種，期待收成的季節到來。攝影／陳品君
「去年7月我們追到特定區計畫，發現這件事情太恐怖了！一開始大家看不懂，也是K了很多資料，我們後來發現這個事情不得了，這個是「全蘭嶼的土地變更」！」一位東清自救會成員說，他們在東清七號地事件的資料追蹤過程中意外發現蘭嶼特定區計畫，而此計畫沒有太多脈絡可循。
歷年來，蘭嶼重點發展的目標、方向與策略是根據每四年一期的「臺東縣離島綜合建設實施方案」規劃，而行政院2011年1月核定通過的「第三期」（執行年度2011-2014年）、2013年4月台東縣政府發佈的《「第四期」委託規劃案期初報告書》（執行年度2015-2018年）都未出現特定區計畫的相關敘述，一直要到《「第四期」規劃案期中報告》才有以下內容：「1.3.7 新訂蘭嶼特定區計畫 蘭嶼目前為非都市土地，對於土地如何利用缺乏中長期的整體規劃，以致於蘭嶼當地的土地利用與公共建設受到影響。為此內政部營建署城鄉分署協助蘭嶼擬定較適切之土地規劃，以促使蘭嶼當地發展能更上層樓。」
這份文件，正是在2013年7月1日發佈，也就是台東縣政府撤銷東清七號地變更為「混凝土預拌廠臨時土地」同意書的前一周。
土地變更 蘭嶼特定區計畫的隱憂
「蘭嶼特定區計畫」是怎麼來的？2013年2月由臺東縣政府發佈的〈新訂蘭嶼特定區計畫工作計畫書草案〉（以下稱「草案」）是目前可追溯資料中最早的一份相關文件，早於《「第四期」規劃案期中報告》前五個月發佈。草案中提到，立法委員簡東明、行政院經濟建設委員會等相關部會單位認為蘭嶼長期以來因缺乏完整的總體規劃而導致全島建設難以有效推動，為了蘭嶼未來發展，將由內政部營建署城鄉分署統籌辦理蘭嶼鄉全島整體規劃工作。
計畫施行的地理範圍雖有優先次序，但官方為「對土地使用合理規劃、避免資源閒置或浪費」，將以多項如用水計畫、水土保持規劃、新訂都市計畫等項目進行規劃，從都市計畫的角度進行規劃以利用蘭嶼全島土地。
「從都市計畫的角度切入進行土地使用規劃」為「草案」中提到的一項計畫目標。依照都市計畫法第9條及第12條，特定區計畫屬於其中一種都市計畫，「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定特定區計畫」。
蘭嶼總土地面積約4500公頃，皆為原住民保留地及非都市土地。達悟族人對土地自有一套傳統界定，分為私有、家族共有、部落共有等多種形式，不同於分為公有地、共有地、私有地政府登錄土地的權屬。政府登錄的土地權屬上，蘭嶼土地有99.4%為公有地，其中多與達悟族傳統領域重疊。
「土地問題」一直是政府與原住民族時常面對的爭議。攝影／陳品君
捍衛蘭嶼：土地沒有了，什麼都不用談
原住民保留地主要依據原住民族基本法（以下簡稱「原基法」）為最高指導原則。原基法21條規定，政府或私人要使用原住民族土地應諮詢並取得原住民族同意或參與。同時原住民保留地開發管理辦法23條也提到，政府要用公有原住民保留地，需先由該政府機關擬訂用地計畫，再由該地方層級的行政單位徵求土審會的審查意見。不過據瞭解，目前此計畫尚未徵求達悟族人或土審會意見。
自救會成員認為，蘭嶼土地屬於非都市土地，不適用區域計畫法，而經濟建設委員會引用「離島建設條例」第7條，替蘭嶼土地來解套。依照此條例，台東縣政府可以將蘭嶼特定區計畫送到中央主管機關（行政院），一旦核定為重大建設投資計畫，蘭嶼特定區計畫中的都市計畫主要計畫由台東縣政府核定即可，也就是不需要經過內政部都市計畫委員會審查，換句話說，如果「蘭嶼特定區計畫」成為重大建設投資計畫，將縮短其審查程序及時間。
蘭嶼特定區計畫目前已具雛形，在進度尚未公開透明之下，政府勢必得面對如何保障達悟族人應有權益。
目前蘭嶼土地使用分區為鄉村區佔0.37%、風景區佔99.63%，鄉村地須符合鄉村用途，風景區在使用上則更為侷限。依照草案規劃，蘭嶼土地使用朝向都市計畫用地發展，若將土地變更為都市用地，依照都市計畫法32條，土地使用可劃定為住宅、商業、工業等用途，並視實際情況還可劃為沒有明確用途的特定專用區。
此部分引發部分達悟族人擔憂，唯恐草案成為財團進入蘭嶼投資的敲門磚，因為土地一經變更，即能蓋起工廠、飯店。東清自救會發言人、東清教會牧師張海嶼憂心達悟族人的土地流逝，「我反對商業開發，反對財團藉BOT方式進入蘭嶼。土地是我們的根，土地沒有了，什麼都不用談。」另一位東清自救會成員形容他眼中的台灣地方開發邏輯，「台灣的開發案是財團聞到味道在撞門，而政府開門。」
野銀部落社區發展協會理事長廖明德則擔心，若財團進駐帶來大規模的開發，將壓縮當地謀生環境，「山上是我們的倉庫、海是我們的冰箱，若是過度開發破壞環境，就找不到我自己跟整個生態結合一起的感覺。」他平時經營民宿，擔心財團大型觀光模式所產出的垃圾量、用水量會超出蘭嶼小島所能負荷，並排擠當地人觀光產業上個體經營的機會。同樣身為民宿業者的董恩慈看待蘭嶼觀光發展，雖明白只要有人的地方就會有破壞，但也希望不要有太多人為，將破壞度降到最低。
達悟族人重要的芋頭田耕地也在草案規劃範圍內。蘭嶼前鄉長周貴光說，芋頭可說是蘭嶼人的文化命脈，因為鬼節、祭神節、下水儀式等都要用芋頭作祭祀品，若是沒有芋頭，「這個文化也就被消滅掉了。」他認為，目前草案規劃等於把芋田「歸零」，是個非常不利於達悟族人的企劃案。他呼籲，蘭嶼鄉公所要認真思考蘭嶼發展，每一件事需探討、了解，做好未來的防範，建議「不是到最後東西來了，才來應對。」
無聲無息 計畫案進度到哪？
依照草案中排定的規劃進程來看，2014年第一季要完成各項計畫書草案及召開審查會議，並因此研擬成〈蘭嶼特定區計畫〉。然而截至目前為止尚未有進一步消息，屬於計畫中前置作業的說明會、工作坊、座談會也仍未實行。台東縣政府網站中的公開資訊沒有草案資料或是相關文件，署名「台東縣政府」的草案反倒卻出現在網路空間Dropbox中。
針對蘭嶼特定區計畫，蘭嶼鄉長江多利說明特定區計畫裡面內容包括環島公路拓寬、新舊港合併工程、傳統屋修繕等多種建設，但特定區計畫中「沒有劃定區域」。不過此說法與草案內容明顯不符，草案中載明內政部營建署城鄉分署繪製的五張示意圖，包含全島計畫範圍、全島優先規劃範圍、各部落優先規劃範圍。
「新訂蘭嶼特定區計畫」優先規劃範圍示意圖。圖片來源：營建署南區城鄉發展分署
台東縣議員夏曼．瑪德能2013年年底曾質詢縣政府此案發展，他轉述台東縣政府建設處處長許瑞貴的回應，「此計畫須經縣長同意，目前縣長還沒同意。」蘭嶼前鄉長周貴光則表示，2013年10月底他曾至立委簡東明辦公室確認，簡東明向他出示經建會公文指出，經建會未撥付蘭嶼特定區計畫的預算，算是遭到否決。
儘管台東縣縣政府沒同意此計畫、蘭嶼鄉鄉長江多利也表示鄉公所已拒絕蘭嶼特定區計畫，但2014年一月發佈的「台東縣第四期(104-107 年)離島綜合建設實施方案」期末報告書修正版中，依舊出現「新訂蘭嶼特定區計畫」。比起之前報告書內容，更指出「已於島上設置內政部營建署城鄉分署南區規劃隊，將於 102 年9月進行說明會，做為期前暖身。待 103 年行政院核定規劃經費，預計規劃期程自103年1月至 105年12月止。」由這份第四期期末報告書可知，台東縣政府仍規劃進行蘭嶼特定區計畫，並也已訂出規劃期程與負責的政府機關。
中央經費沒有到位 計畫暫時停擺
地方行政官員說法是否反映實情以及計畫案的實際進度，可以從此計畫的預算籌措情況來看。「新訂蘭嶼特定區計畫」預計規劃期程從103年到105年共三年期程，總經費預估3000萬元。而這筆經費來源又可分為離島建設經費、內政部營建署負責的中央公務預算、台東市政府負責的地方公務預算。
「新訂蘭嶼特定區計畫」的預算補助計畫被放在2013年8月30日離島建設委員會召開的工作小組第68次會議（以下稱「第68次會議」）中討論。會議紀錄中載明此計畫在103年所需經費為1080萬元，離島建設基金編列補助80%，為864萬元；台東縣政府及內政部則各編列補助10%，為108萬元。中央公務預算三年期程共編列300萬元，然而，在此計畫中代表中央部會的內政部營建署回應，沒有編列都市計畫規劃、檢討變更等公務預算項目，建議這筆款項經費由台東縣政府自籌。換句話說，營建署無法支付此計畫預算編列中的「中央公務預算」（見表一）。
2014年2月發佈的《103年度中央政府總預算案審查總報告》（以下稱「中央總預算審查報告」）中，對於台東縣政府提出的「新訂蘭嶼特定區計畫」中關於營建署負擔費用說明，即是引用第68次會議記錄內容，再度回應中央並未打算支付蘭嶼特定區中的「中央公務預算」。
表一：新訂蘭嶼特定區計畫經費及預算一覽表
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103年~105年度
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103年度
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支付比率
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離島建設基金－
離島建設委員會
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2400萬
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864萬
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80%
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中央公務預算－
內政部營建署
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300萬
（內政部表示無法編列，建議由臺東縣政府自籌）
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108萬
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10%
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地方公務預算－
台東縣政府
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300萬
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108萬
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10%
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合計
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3000萬
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1080萬
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100%
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資料來源：行政院離島建設指導委員會工作小組第68 次會議紀錄。製表／陳品君
因此，目前蘭嶼特定區計畫在確定中央主管單位並未編列預算之下，經費未能到位，施行進度為停滯狀態，但其實「蘭嶼特定區計畫」未被撤銷，仍出現在今年一月發佈的「第四期離島綜合建設實施方案」期末報告書修正版。此外，隔月發佈的中央總預算審查報告中也針對「新訂蘭嶼特定區計畫」載明，營建署未充分徵得部落居民同意前，不得進行任何開發或相關研究，且不得挪用預算。依照上述情況，特定區計畫是否因此停止，或未來是否重起爐灶，目前仍是未知數。
守護家園不敢大意 達悟族人防範未然
記憶歷歷在目，達悟族人不敢大意，守護家園是他們無法卸下的天職。「先前台東縣政府擬定草案都白紙黑字放在那裡了，若說要放棄，也該開個說明會說明。」針對台東縣政府未清楚交代蘭嶼特定區計畫的後續進展，東清自救會發言人張海嶼感到不安，他表示，目前自救會投注心力了解蘭嶼特定區計畫是基於「防」，希望政府在蘭嶼不要有太多干擾，希望能保有屬於達悟族人的土地、人權。
台東縣議員夏曼．瑪德能表示，在原住民保留地做任何規劃一定要取得當地同意，還沒取得同意就做計畫是欺騙，他直言：「在不受到尊重的狀況下，我們先反對。」蘭嶼前鄉長周貴光也認為，即使目前蘭嶼特定區計畫沒有進入蘭嶼的跡象，但因過去受騙，所以先防範的想法很正確，「蘭嶼人現在比較嚴謹地防守，但除了防守之外，也要會打擊。」
盼漸進溝通 政府與族人共同管理
島上達悟族人不論聽過蘭嶼特定區計畫與否，對於政府打算在蘭嶼規劃發展多認為要先做好溝通。周貴光認為，蘭嶼發展須依靠政府經費，如此才能夠借力使力。但他也強調，發展方向不是單方面的一廂情願，而是要透過一同討論。蘭嶼島尚無太多外來文化侵入，是台灣有住民的離島唯一沒有連鎖企業的地方。周貴光希望蘭嶼發展須要考慮到未來子孫，他期許，「幫他們保留非常漂亮的蘭嶼島。」
紅頭社區發展協會理事長謝明輝表示，蘭嶼需要資源提升，而非引入資源破壞，若是台東縣要將資源給蘭嶼鄉，讓蘭嶼更好，「大家都舉手贊成。」但在這當中溝通很重要，並且不僅是一次、兩次，而是一個漸進性的過程，「要尊重我們地方上很多很多的聲音，我們也要知道這發展帶給我們蘭嶼的是什麼。」他說。
政府須與達悟族人一同推動蘭嶼發展。作家夏曼．藍波安強調「共管」概念。他認為，蘭嶼人承認蘭嶼在土地所有權上屬國家土地，「但國家也要承認當他還在大陸的時候，我們的民族就在這邊了。」他認為，國有土地不應只是政治意義，或經濟、國防意義，不是單方面控制這片土地，而是和當地族人共同管理，共享、共有。
攝影／陳品君
本報導採訪團隊／陳芛薇、何怡君、陳品君、陳孟君、洪育增
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