有錢領我們更願意生

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        近年來台灣生育率低迷現象,已成為國家發展的隱憂。2010年時,我國生育率創歷史新低0.89人,遠低於國際人口替代水準2.1個子女的標準,台灣成為全球生育率最低的國家。

       然而,低生育率的情況,是許多國家普遍所面對的問題。2011年全球總生育率(Total Fertility Rate, TFR 係指平均每位婦女於 15 至 49 歲育齡期間所生育之子女數)為2.5人,其中已開發國家則是1.7人。根據聯合國統計的全球195個人口超過10萬的國家與地區中,在2000年到2005年之間,有68個國家平均總生育率低於2.1人,占整體的35%,與1970-1975年的19國相比,增加49個,成長幅度約為258%。

       與亞洲地區主要國家2012年總生育率相比,馬來西亞為1.98人、中國大陸1.66人、日本1.41人、新加坡1.29人、南韓1.3人,我國雖然因為龍年的到來,生育率有所提升,但仍以1.27人的總生育率敬末陪坐,並在2013年繼續下滑至1.065人,少子化問題最為嚴重。

 


資料來源:內政部國際指標
(無中國大陸2009~2011年統計)


低生育率的隱憂

        今年二月屏東高鳳數位內容學院,因招生不足與積欠教職員工薪水等問題,成為我國第一所退場的大學。然而因少子化,使大專院校招生不足的問題,卻仍然在持續當中。據統計2016年大學生人數,會比現在減少5萬人,屆時勢必會對大學招生產生更嚴重的衝擊。

       大學因招生人數不足,而退場的現象,只是我國生育率不斷下降,所產生的影響之一。這樣的結果不僅會使教育資源閒置、勞動力人口的萎縮、政府的稅收也會相對跟著減少。另外,國人目前平均壽命已達79.51歲,在壽命不斷增加,出生率不斷降低的情況下,人口「少子女高齡化」是必然的現象,未來年青人扶養負擔壓力也會增加,使得人口結構失衡的情況更加明顯。

       依據行政院經濟建設委員會〈現為中華民國國家發展委員會〉的「中華民國2012年至2060年人口推估」報告中指出,若維持現有的人口成長趨勢,在2022年開始,我國人口自然成長率將進入負成長的階段。這樣的變化不僅會降低我國的競爭力,也成為了國家永續發展的一項隱憂,因此該如何提高生育率,已成為國家發展上當務之急的議題。

      為了改善這個現象,政府從2008年起,陸續推動各項生育補助政策,希望能提升民眾生小孩的意願,並由內政部統籌,衛生福利部、勞動部與各地方政府共同執行,推出了多項生育津貼或育兒津貼的補助,提供民眾申請。

 

衛福部相關措施

        因應生育率持續下滑的狀況,衛生福利部擬定相關補助措施,其中,最主要的兩項為,父母雙方都在就業的「保母托育補助」與其中一方在家照顧小孩的「父母未就業育兒津貼」。

        兩項補助必須做二擇一的選擇,如果父母親一方未就業在家照顧小孩,適用於「父母未就業育兒津貼」的補助,如果兩人都在工作,需要由保母待照顧則可請領「保母托育津貼」補助。兩者的補助資格,都設有「綜合所得稅率未達20%」的排富門檻,也就是家庭年收入所得兩百二十六萬元以下,約有七成五的民眾在補助範圍內。

        補助金額的方面,兩者除了一般民眾,父母未就業育兒津貼補助每月2,500元;保母托育補助每月3,000元之外,低收入戶每月4,000元、低收入戶每月5,000元都是一樣的。補助範圍涵蓋到孩子兩歲以前,因此最高可領取二十四個月的津貼補助。

       施行成效上,父母未就業育兒津貼從101年開辦至今,共有47萬5,508名0 歲至2 歲幼童之家庭受益,支出100 億2,725萬1,623 元,對照全國0-2歲嬰兒總數,發放比例約占60%。未申請的40%中,有27%屬於申請資格不符合,或是與勞動部的育嬰留職停薪津貼,有不得重複領取的部分,另外13%的父母親選擇申請保母托育補助。

        然而,目前家庭就業情形,已轉變為雙薪家庭的型態,當父母親兩人都在就業時,因為不符合「未就業」的規定,因此無法申請育兒津貼補助,但在小孩照顧方面,有多數父母親選擇將小孩,托給父母親或親戚帶,而非托育給保母,在沒有托育事實的情況下,也無法申請保母托與補助。

        針對這樣的情形,衛福部也另外設置了「親屬保母」制度,讓爺爺、奶奶們在完成126小時的保母課程後,就可以在照顧自己家中,0-2歲的孫子時,每個月還可以領到2,000元的補助,如果課程完成後還能考取證照,補助金額會在提高到3,000元,讓這群「爺奶保母」們,在享受含飴弄孫的過程中,還能領到政府的補助。102年全國登記合格保母人數有34,199,而親屬保母人數就有13,627人,占整體的四成,使得自家人當保母照顧新生兒,成為另一種新的現象。

 

勞動部投入百億促生育

        位於台北市羅斯福路上的勞動部勞工保險局,每天都有大批民眾,前來申辦各項業務,其中針對生育補助的部分,共分為「國民年金生育給付」、「勞保生育給付」以及「育嬰留職停薪津貼」等三種,每年編列約一百億元的預算供民眾申請。

        在生育給付的申請資格上,國民年金生育給付與勞保生育給付,以母親於懷孕期間,參加國民年金保險或勞工保險為區分。簡單來說懷孕期間仍就業者,因為有投保勞工保險,因此具備有請領勞保生育給付的資格,無就業的媽媽如有參加國民年金保險者,則可領取國民年金生育給付。

        若是同時具備有兩項資格,因社會保險不重複原則,只能做二擇一的申請。以國民年金生育給付為例,約可領到17,280元,而勞保生育給付方面,今年3月通過的勞保條例修正草案,比照公教人員發放生育津貼的模式,將原先1個月投保薪資調整為2個月,最高可領取87,800元,因此較為有利。

        另外,為了鼓勵父母親自己帶小孩,勞保局於98年推動育嬰留職停薪津貼,只要在小孩滿三歲前,本身投保年資合計滿1年以上皆可申請。領取金額為平均投保薪資的60%,可領取6個月,父母親不可同時申請,但若是兩人輪流照顧,就可領取到12個月,已申請額度26,340元下去計算,最高可領取316,080的補助津貼。勞動部以上三項的補助中,並沒有類似衛福部相關補助的排富條款,因此申請條件較為寬鬆。

        補助核發成效方面,102年勞保生育給付,補助人數139,165人,總金額達38億9102萬8,158元,與前年度龍年相比,申請人數約減少5%。而國民年金生育給付部分,102年補助人數17,606人,總金額為3億1192萬1280元,較前年相比約減少11%。勞保局生育給付科科長李漢茵表示:「每年都會主動到戶役政系統,找符合資格卻未領取給付的民眾,並寄發信件通知,因此國民年金與勞保年金給付,未領取人數都在50人左右」。

        在育嬰留職停薪津貼部分,開辦五年以來,申請人數都維持在18-39%的成長範圍,就連龍年過後台灣總體生育率下降16%,還是維持在11%的增加,從98年開始到今年三月份,申請人數已達二十三萬人次,共支出兩百零五億元,是所有補助中金額最高的項目。而這也是唯一可由父、母雙方分別領取的補助,用意在於鼓勵爸爸也能在家帶小孩,達到兩性平權的家庭環境,以整體申請者性別去分析,女性佔83%,多過於男性的17%,值得注意的是四十四歲以下為女性居多,四十四歲以上則是男性多過於女性。

 

地方補助大不同

        除了中央的各項補助外,各縣市地方政府也提供了,不同金額的生育津貼補助,這部分民眾就會隨著戶籍地的不同,產生領取的金額不一樣的現象。以同樣一胎來看,最高的縣市為苗栗縣的34,000元,而桃園縣與屏東縣則是只補助中、低收入戶;雙胞胎的部分則是金門縣的60,000元最優。五都之中雙北市的補助最高,每胎發給20,000元,高雄市則鼓勵民眾生第三胎,第三胎開始獎勵提高到46,000元。另外,對於低收入戶的照顧方面,台中市則提供了生育津貼與產婦、嬰兒的營養補助,總共47,800元最優。

        發放方式除苗栗縣是分四年給付外,其它各縣市都是一次性發放。苗栗縣民政處戶政科科員羅純枝表示:「34,000元的生育補助,之所以分成第一年10,000,二至四年每年8,000元的方式撥款,一方面是考量到政府的財源部分,另一方面是,避免父母親一口氣就把錢花光的問題」。

        最後在申請資格方面,一般都會要求父母至少一方,設籍於該縣市半年到一年不等的時間。以全國各縣市101年,生育津貼發放成效來看,全國約有一成的民眾並未領取。以補助金額最高的苗栗縣為例,縣府統計101年生育津貼發放人數為5,822人,對照內政部所統計的,苗栗縣出生人口數是6,293人,其中就有471人是未領取的,未領取率為7.5%。羅純枝表示:「這之中有一部分是,父母設籍苗栗未滿一年,因此不符合申請資格,另外一部分則是,法規所規定的補助條件為合法婚姻,因此未婚媽媽不在補助範圍中,但在101年後有修法將其納入」。

 

第一次申請就上手

        對於勞保局、衛福部與地方政府,多項且橫跨不同單位的補助,該怎麼申請比較優惠?其實只要分成三個階段去看,申請流程就會更加清楚。

第一個階段在懷孕時,在懷孕過程當中若是有工作,生產後需申請「勞保生育給付」;無工作在家待產,可申請「國民年金生育給付」,若兩者資格同時符合,建議選擇兩個月的勞保生育給付補助較多。另外,在申請時請注意規定的投保年資,如果忘記申請也不用擔心,兩項補助都保留了五年的行使權。

        第二個階段在生產時,請先申請所屬縣市鄉鎮的津貼補助,隨著地區不同,補助金額也不大相同,這部分記者已整理於報導後方,方便讀者閱讀。領取完生育津貼補助後,這時候需考量到就業中的父、母雙方,是否有意願留職停薪在家照顧小孩,如果有可申請勞保局的「育嬰留職停薪津貼」,這部分補助六個月,如果父母雙方可以輪流照顧,最高可補助到十二個月。

        第三階段就是選擇小孩要自己帶還是託給保母,如果要自己帶,可申請衛福部在小孩2歲前每月補貼的「父母未就業育兒津貼」,而這個補助項目除了必需有「綜合所得稅率未達20%」的限制外,與勞動部的「育嬰留職停薪津貼」兩者不得「重複」領取,但可「前後」領取,由於後者補助金額較高,因此建議先領完「育嬰留職停薪津貼」再去申請「父母未就業育兒津貼」。又或者父母親如果想以領到最多錢為原則的錢提下,可以先申請「父母未就業育兒津貼」,因為它的限制為0-2歲的兒童,而「育嬰留職停薪津貼」則是0-3歲,按照此方法領取,則可多出約12個月的育兒津貼補助。

        按照上述方法,以居住於新北市的一般家庭為例,每生一胎最高可獲得〈勞保生育給付87,800元、新北市政府20,000元的生育津貼、父母輪流照顧小孩,領取12個月的育嬰留職停薪津貼316,080元、以及另外12個月的育兒津貼30,000元〉總共合計453,880元,尚未包括其它的教育、醫療補助與所得稅扣除額等補貼,也多少減輕了一些,新手爸媽們的經濟壓力。

 


生育政策背後

       然而,對於政府近年來所推行的,各項生育補貼措施中,仍然存在著某些問題,生育津貼的發放,由於經費來源為各地方政府,因此補助金額的多寡不盡相同,存在北高南低的狀況,以至於過去五年的時間中,北部縣市生育率始終高過於南部縣市,顛覆了我們過去所認為的,南部人較會生的想像。另外,由於政府眾多的補助措施,分散在勞動部、衛服部、教育部與地方政府等機關,使得民眾未必能清楚的知道有哪些補助,以至於出現明明符合資格,卻有未申請的情況發生。

        最後,也是最重要的,到底在生育率低迷的今天,投入大量經費在鼓勵或補助生育上,是否會增加民眾想生的意願?又或者根本沒有任何影響?這都是未來在繼續推動生育政策上,首先要思考的部分。由於生育議題涵蓋面項甚廣,經濟條件、社會風氣、生活環境、價值觀的變化等,都是可能影響的因素,卻又無人可具體指出,到底該怎麼做,才能提高民眾生育的意願,以至於最後仍然淪為一個大哉問。因此,我們先排除掉精神、價值層面等,不可計算的部分,從每年投入約三百億,且逐年增長的生育補助上去看,補助金額的多寡是否會影響生育率。

 

地方政府各出奇招

        台塑六輕石化工業區的所在地雲林縣麥寮鄉,當地居民因長年受到空氣汙染的影響,使得居住品質不斷惡化。然而,在內政部2012年人口成長率調查報告中,麥寮鄉的生育率,卻位居於全雲林縣所有鄉鎮中之冠。

        在新生兒津貼補助上,雲林全縣二十個鄉鎮中,除麥寮鄉設有婦女生育獎助津貼一萬元外,其它鄉鎮都沒特別設立補助,只有縣政府的八千元補助,而麥寮鄉的生育補助,與雲林縣政府的補助又可重複領取,兩者合併領取可獲得一萬八千元的補助,與其它地區存在有一萬元的落差。

 

       位置轉到台灣最南端的屏東縣,全縣八十四萬人口分佈於三十三個鄉鎮中,以豬腳聞名的里港鄉,101年總生育率高過於全縣平均47%,然而,在過去三年之中,里港鄉的生育率成長為-1.3%、-19.5%與-8.5%。在人口外移嚴重與年輕人不願生育的情況下,里港鄉在101年,祭出了第1胎一萬、第2胎五萬、第3胎八萬、第4胎十萬等高額獎金,每胎外加五千元的月子營養補助,成為全台所有鄉鎮中,生育補助最高的地區。

        與全縣各地區的補助相比,屏東縣政府僅提供了,低收入戶每胎10,000元、中低收入戶每胎3,000元的生育補助,對於一般民眾並無補助,而全縣三十三個鄉鎮中,只有其中十二個鄉鎮,自行設置了如東港鎮與琉球鄉的2,000元到 滿州鄉、恆春鎮10,000元不等的補助金,與里港鄉有相當大的差距。

        當年度因逢龍年,台灣整體生育率提高了19.2%,而里港鄉則是成長超過90%,在實際的金錢補助外,積極宣傳也是一個原因,里港鄉公所社會課科長鄒吉享表示:「鄉長在各種場合與大型活動中,都會鼓勵民眾生育,並在鄉民生下小孩後,請公所秘書與科長,親自將生育獎勵津貼送到該戶人家,並鼓勵年輕夫婦,繼續生第二胎及第三胎」。同時鄒吉享也觀察到,鄰近鄉鎮因為里港鄉的補助較多,會有將戶口遷到里港鄉親戚家中的情況,甚至是里港女孩嫁出去後,反而是丈夫的戶籍遷來里港的現象。

 

 

       麥寮與里港的例子,都屬於單一鄉鎮補助金額,高過於地方政府或鄰近鄉鎮,民眾生育意願因此明顯較高,顯示出民眾的生育意願,與生育補助金額的多寡,確實存在著相互影響的關係。

        將範圍拉大到縣市層級,擁有全國第一胎,生育津貼最多的苗栗縣,從97年到102年,過去五年之間,總生育率成長約8.1%,在全國各縣市排名第五,前面依序為台北市、連江縣、澎湖縣、新北市。並且在整個西半部,北起桃園縣,南至屏東縣等八個縣市中,苗栗縣是唯一一個生育率是成長的縣市,其它縣市皆為生育率下降的狀態。

        漲幅最多的是台北市,五年的時間裡,台北市的生育率一共成長了23.6%,遠遠高過於全國平均的1.4%成長。在生育補助上,台北市政府自行推出「助妳好孕」方案,將衛服部的「父母未就業育兒津貼」補助時間延長至五年,是全台灣唯一一個擁有這項優惠的縣市,但同時卻也衍生出其它問題。

 


南部人較會生的迷思

        「為什麼同樣是生小孩,高雄市的中低收入戶補助,反而比台北市的一般民眾還少?」住在高雄的許志偉,二十四歲時已經是兩個小孩的爸爸,目前在日月光擔任作業員,每個月薪水約28K,擁有中低收入戶資格,因此在小孩兩歲前,每個月可領取四千元的育兒津貼,兩年下來共獲得九萬六千的補助。然而,台北市政府的「助妳好孕」方案,將補助的時間拉長到小孩五歲前,以一般民眾生產補助每月兩千五百元去計算,五年下來共可獲得十五萬元,比擁有中低收入戶資格的許志偉來說,還多領了五萬四千元。

        以102年,台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市等五都的總生育率,與97年相比,台北市成長23.6%最多,其次為新北市的9.3%、台中市的5.8%以及台南市與高雄市的0.5%,與過去多數人所認知的,南部人較北部人會生的想法相反。除了高雄市於99年開始發放生育津貼外,其它四個地區在100年開始陸續發放,發放金額的部分,台北市與新北市相同每胎兩萬元,台中市每胎一萬元,而台南市與高雄是同樣為六千元,與生育率一樣,都是由北到南的遞減。

       剛拿下聯合國環境規劃署與國際公園協會主辦的「國際宜居城市獎」首獎的高雄市,市民生育率卻淪為五都之尾,就有高雄市民直言:「高雄投入相當多的經費在硬體設施上,但福利措施卻不是那麼完善」。而生育津貼的多寡,也與地方政府的財源有關,高雄市社會局科員薛文婷表示:「一般補助分為普及式與殘補式兩種,生育津貼屬於普及式的地方性獎勵措施,並沒有一定並需發放的壓力,所以當地方財政有困難的時候,通常都會第一個被拿來做為開刀的部分」。

 

宣導與申辦,一站式服務

        生育補助申請管道分散,使得民眾不了解相關補助資訊,以至於錯過時限,也是造成民眾未請領的一項原因,以各縣市生育津貼發放為例,將各縣市政府所提供的發放人數,與內政部所提供的,各縣市嬰兒出生數做個對照,101年生育津貼有9,911人未領取,內政部戶政司科員陳雪珠表示:「多數人是因為沒有符合各縣市,設籍滿半年到一年的資格,因此無法領取」。

        雖然有部分家庭會在生育前,提前先諮詢好各項補助該如何申請,但多數家庭卻是在小孩出生時,才開始查詢有何補助,但往往在資格不符下,找到了補助卻無法領取,以至於錯失了政府欲鼓勵生育的美意。

        我國的生育率從在99年創新低,只有0.89人,經過建過百年與龍年的生育潮後,仍有下滑的趨勢,102年時生育率為1.07人,與2.1人的標準還有一段努力空間。政府投入大筆預算,希望能鼓勵民眾生育,但除了提高補助金額之外,民眾在面對分散於許多不同單位中,各項的補助方案時,該怎麼讓民眾能更有效,更方便的申請,也是當下必須改善的。

        建議可針對生育政策業務,獨立出一個單位或平台,並在醫院中設服務點,以一站式的作業方式,整合各項補助的申請流程,讓民眾能在生產或做產前健康檢查時,主動給予相關資訊,讓民眾能一次瞭解各項補助的申請方式,以及所需具備的資格。當然,生育政策不僅僅是要減輕育兒父母的經濟負擔,更重要的是提高未育有子女的夫妻們,願意生小孩的意願。因此,此一個跨部會整合的單位或平台,即可辦演這個宣傳的角色,利用設置網站、製作文宣、辦各類活動的方式宣傳,一次的將資訊傳遞給民眾,一方面可以減少宣傳成本,另一方面民眾較能完整瞭解,政府對於生育補助政策的整體措施,加深民眾生育的意願。

 

 

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陳柏文
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